国土局长的烦恼：夹在"稳增长"与调控中间

pindleskin

卢局长看到新下发的这份通知时，心情恐怕会愈发沉重。

7月19日，国土资源部、住房城乡建设部联合下发紧急通知，要求坚持房地产市场调控不放松。在重申了一些现有的调控政策之后，《通知》还明确强调，“各地要严格执行房地产市场调控政策，不得擅自调整放松要求。已放松的，要立即纠正。”

卢局长是东部某省会城市的国土资源局局长，在通知下发之前几天的一次全国国土资源系统的会议上，他还开玩笑地向国土资源部的司长们提要求，“这房地产政策也给我们宽松宽松吧”，但四天后等来的却是一份“继续从严”的通知。

腹背受敌，或许是许多国土资源系统官员们最切身体会的感受，在平常的闲聊中，他们将自己的职位视作“高危行业”：为地方政府寻觅收益时，得冲在前面；而面对中央政府房地产调控、耕地保护问责时，他们又首当其冲。

当“稳增长”和“坚持房地产市场调控不放松”两道闸门同时放下，他们越发觉得自己的角色是如此纠结。

无奈的违规

卢局长本来对“房地产政策再宽松一点”就没抱多大的希望。

7月15日，与卢局长一同跟国土资源部司局官员座谈的，还有多个地方国土资源系统的厅局长们。他们的交流讨论中弥漫着悲观的气氛，在经济下滑的大背景下，他们感觉自己像一群被推上前线的小兵。“如果中央在金融方面的宏观政策不放松，土地财政往前面走是有难度的。”一位来自西部省会城市的国土局长说，他依旧背负着来自所在城市政府的压力。“现在我们的一个新区规划出来了，开发建设需要投入，但市领导的思路依旧是老样子，划一块地，到银行去把钱给押出来，基础设施投入的资金就有了。”

这条路径在过去几年中已被太多的地方反复实施。在相对贫穷的地区，为了筹得新区开发的初始资金，一些市县甚至将学校、道路、公园等无经营收入的土地抵押给银行，甚至一些储备土地被重复抵押以多争取一些开发资金。但毫无疑问，这都属于严重的土地违法行为。

“基层国土部门这么做是受到了地方党委政府的压力，但万一哪天中央一查，我们一大帮的基层国土局长都将被问责。”此言一出，会场顿时陷入死一般的寂静，整整一分钟过去了，没有任何人愿意出来接话打破尴尬。

几年前土地市场的火爆曾让这些国土局长们成为地方领导眼中最得力的干将，但现在，却让他们身处进退两难的险境。

对于土地收入对地方财政的影响，卢局长毫不讳言，“前几年无论是在供地方面，还是在资金保障方面，日子都是很好过的。但从去年开始，这日子就很难过了”。

房地产调控持续深入，针对房地产行业的信贷政策也持续收紧，外加上楼市终端成交量的萎缩，卢宏直接面临着一个问题——土地市场日益冷清，而土地出让金收入则下滑严重。

今年6月份，卢局长所在城市刚刚完成领导班子换届，上级部门对他施加压力。因为新上任的市领导首先要解决“稳增长”。“问题是钱从哪儿出？到最后还是要求我们国土部门在土地出让金上想想办法。”他说。

卢局长想出的一个办法是降低土地出让门槛，延长开发商缴纳土地出让金的期限，以便让流动资金已捉襟见肘的开发商们可以分期付款，有能力重返土地市场。

不过他面临着一道难题，依照2009年11月份财政部、国土资源部等五个部委联合下发的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》的要求，有关分期缴纳全部土地出让价款的期限原则上不得超过一年。

于是，在7月的会议上，面对着国土资源部官员，卢局长开门见山地提出了要求，“给点政策吧。按照现在的房地产形势，一年付款怎么付呢？钱都收不起来的。”但7月19日的紧急通知再次让卢宏的希望破灭。

用地供需之苦

让国土局长们深受困扰的不仅仅是“土地财政”，还包括各式各样的项目用地。

在很多业内人士看来，地方政府对发展已经形成了严重的路径依赖。从房地产用地出让上获得的收益，往往被地方政府投入到新区或国家重点工程等基础设施的建设上去了，随之带来的是经济发展、工业项目投资、就业机会，以及城市化带来的房地产用地需求，于是新一轮的房地产出让再次开始。

如此单调往复的发展模式，在过去几年推动中国的GDP及城市化率均保持高位增长。

广东省国土资源厅曾做过估算，“九五”期间，该省GDP每增长一亿元就将消耗新增土地471亩。尽管用地效率在不断提高，在“十五”期间，这个数字下降到223亩。不过在“十一五”期间，却依旧保持在180亩每亿元的水平。

但政府用地并不是没有限度的，新区和重点工程项目占地甚巨，尤其对耕地资源的占用，引发了中央对粮食安全问题的担忧，针对各地严格的用地指标管理也已执行了好几年。

“我们每年的需求量大概是8万亩，但今年最后部里和省里只给我们批了3万多亩，每年有一半的指标是落实不了，矛盾非常突出。”卢局长说。而这样的供需关系几乎是全国的普遍现象，2011年两会期间国土资源部曾做过一次调查，当年全国各省的用地需求高达1616万亩，而国土资源部计划批复给各地的指标却只有670万亩。

指标显然限制不了地方政府用地的冲动，特别是在遇到大型工程项目时，突破用地指标限制的违法用地更是屡禁不止。“每年都这样，今年赶上地方政府换届，新官上任三把火，上项目的冲动因此更大。”卢局长表示。
国土部一位官员称，“80%的违法用地都是重点项目用地，年年管违法用地，每年的违法用地却居高不下。”而在面对国家重点工程项目用地时，国土资源部往往也无法坚决处理。往往是他们补办了手续，地该用照样用。

按照国土资源部的规定，每年违法用地超过15%时，所在地的市县领导都要被问责，而国土资源局长无一例外要陪绑。“这真的让我们自己也很纠结。”在面对各地国土资源局长时，这位官员感叹，“市县政府要违法用地，国土局长能怎么办呢？”

2012年，国土资源部没有再像往年一样按季度公开通报全国违法用地的总体情况。“如果真要严格依法办事，那这个国土资源干部不到半年就会被地方政府要求调走。”一位西部省份的国土资源厅长如此称。